审计工作报告

6月25日，受国务院委托，审计署侯凯审计长向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告内容较多，其中涉及城投和债务方面，需要重点关注的内容包括：

1、中央财政管理审计情况来看，重点审计了税务和海关部门组织财政收入、转移支付和投资专项管理、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理等5方面情况，发现的主要问题包括：税务和海关部门组织财政收入不到位，转移支付体系仍不够健全完备，积极的财政政策落实中出现偏差，中央决算草案编制个别事项不准确不细化，地方债务管理不够严格。

2、其中，专项债方面，审计报告指出专项债项目安排不科学，部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应。国家发展改革委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。此外，52个地区597个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本。

3、地方债务方面，审计发现两方面隐患。按照党中央、国务院关于防范化解地方债务风险的决策部署，各地区全面摸查截至2023年3月底政府债务底数，认真制定化债举措并积极有序推进落实，取得阶段性进展。审计19省市发现，债务风险总体可控，但仍有2方面隐患：

1)违规举借债务尚未全面停止。24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。

2)拖欠账款有所新增。10省市56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3月以来又新增拖欠76.31亿元，其中5个地区在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排车站等项目建设新增拖欠69.5亿元。此外，还有7省30个地区通过直接销账将无分歧欠款改为有分歧欠款等方式，虚报2023年完成存量清偿53.28亿元。

4、按照党中央、国务院部署要求，结合审计发现，审计署提出多项建议，其中与城投和债务相关的主要包括：

1)推动积极的财政政策适度加力、提质增效。财政收入方面要加大税费征管力度，完善部门数据共享，堵塞制度漏洞，做到应收尽收颗粒归仓，巩固好财政收入恢复性增长态势。财政支出方面要着力优化支出结构，合理确定各类转移支付功能定位，避免不同渠道交叉重复安排;严格绩效评价及结果运用，更好体现奖优罚劣和激励相容导向：更好发挥中央投资的带动作用，专项债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜;全面落实结构性减税降费政策。

2)谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分，加大均衡性转移支付力度健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制。对地方税费优惠政策进行评估和清理。

3)持续加力化解重大经济风险，为推动高质量发展提供坚实保障。完善重大风险处置统筹协调机制，压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任。对地方债务风险，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善专项债券项目穿透式监测。对金融领域风险，要健全地方主要领导负责的风险处置机制：完善金融风险监测预警和早期纠正机制，依法将各类金融活动全部纳入监管。督促国有大型商业银行合法稳健经营，完善公司治理和风险内控机制。对国有资产损失流失风险，要督促健全细化“三重一大”决策和执行机制，对违规决策造成重大损失的典型问题提级追责、穿透治理。

总体而言，审计如体检，“治已病、防未病”，是对2023年完整审计年度内政府经济运行情况的一次全面检查，聚焦防范化解地方债务风险等社会热点，指出专项债使用、违规举债未停、拖欠账款新增等问题，并就财税体制改革等提出建议。其中，财税体制改革，在2023年中央经济工作会议、2024年政府工作报告、本次审计工作报告被反复提及，系当前市场关注重点之一。

专项债募集资金用途

6月18日，河南省财政厅发布《关于发行2024年河南省政府专项债券(十六至十七期)有关事项的通知》，称6月26日招标2期债券，分别为2024年河南省政府专项债券(十六期)，期限10年，计划发行额度520亿元，以及2024年河南省政府再融资专项债券(七期)——2024年河南省政府专项债券(十七期)，期限7年，计划发行额度99.8546亿元。与7年期再融资专项债券不同，10年期新增专项债券不含“再融资”字样，不为再融资债券。

根据河南省政府专项债券(十六期)最初发布的评级公告，“本期债项募集资金全部用于化解存量债务”。不过后续发布新公告，称“本期债项募集资金用于下表所列项目”并列示了项目情况。有别于传统的新增专项债，该新增专项债并未披露“一案两书”(即《专项债券项目实施方案》《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》)，引发市场的广泛关注。

据我们统计，去年10月以来，截至2024年6月末，未披露“一案两书”的专项债共已完成发行35支，发行金额合计3301亿元。分区域看，涉及19个省份(含自治区和直辖市)，其中天津发行662亿元居首，其次河南发行566亿元，再次湖北和江苏分别发行417亿元和351亿元，此外新疆、广西超过200亿元，黑龙江、吉林、重庆超过100亿元，其余西藏、陕西、河北、甘肃、辽宁、福建、内蒙古、宁夏、江西和山西不足100亿元。详见图表1。

政策与表态梳理

1、中央层面

6月13日，金融监管总局银行机构检查局党支部发文称，重点关注地方政府融资平台新增贷款合规性，严查银行机构违规增加地方政府隐性债务。

同日，《证券时报》报道称，多家信托公司收到监管部门的窗口指导，明确地方平台项目展业标准。窗口指导的主要内容是，严格落实《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发〔2023〕35号文，简称“35号文”)，机构须通过“融资平台查询系统”查询确认相关平台是否列入监管名单。若在名单之内，不管作为融资主体或者担保主体，相关债务只减不增，降低高息非标融资。

6月25日，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出：1)深化财政管理改革。加强财政资源统筹，硬化预算控制约束，充分运用绩效评价结果，提高预算管理信息化水平，促进财政资金规范安全高效使用。推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。2)完善地方政府债务管理。深入实施地方政府债务风险化解方案，用足用好各类政策资源，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，加大追责问责力度，坚决遏制违规举债。完善全口径地方债务监测监管体系，着力构建防范化解隐性债务风险长效机制。分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模。

6月26日，《国家发展改革委办公厅金融监管总局办公厅关于进一步提升融资信用服务平台服务质效深入推进“信易贷”工作的通知》表示，加强地方融资信用服务平台整合和统一管理，明确整合标准，各省级社会信用体系建设牵头部门负责统筹推进辖区内融资信用服务平台整合工作，原则上一个省份只保留一个省级平台，市级、县级设立的平台不超过一个，确保2024年12月底前完成整合。

2、地方层面

地方层面来看，主要涉及加强资金使用管理、住房支持、强化指标监控、争取政策支持、债务管控和化解、国企利润上缴比例提高、提升信用评级、市场化转型、加强融资支持等关键词。

1)加强资金使用管理：河北省唐山市滦州市加强对债务使用情况监督，对已批准的项目，任何单位不得擅自扩大建设规模，提高标准，不得以任何理由、任何方式截留或挪用。辽宁省强化资金监管，市县债务管理部开展债券资金管理使用专项约谈督导，以2018-2023年债券资金执行滞后的项目和地区为重点，要求各市及相关县区对存在的问题、产生的原因逐项进行梳理，制定具体改进措施。山西省运城市财政局、发改委针对2023年度政府债券审计调查发现的问题，联合下发《关于进一步加强政府专项债券全生命周期管理有关事项的通知》。湖南省郴州市提出深入开展“半拉子”工程排查整治，加强专项债券全生命周期管理。新疆维吾尔自治区喀什地区日前在全疆率先建立了地方政府债券闲置资金超期收回调整机制，对因准备不足短期内难以建设实施的新增债券项目，确需调整债券资金用途的，允许在喀什地区范围内按照“调整申报、调整审核、调整监督”的程序调整债券资金用途，每年调整1次。

2)住房支持：陕西省西安市提到支持政府(平台公司)收购二手住房。山东省青岛市支持国有平台公司发挥“区位广、项目多、房源充足”优势，参与“以旧换新”活动，将收购的存量房源用作市场化租赁住房、保障性租赁住房等用途。

3)强化指标监控：内蒙古自治区通辽市科尔沁区提出科学运用债务率、偿债率、逾期债务率等指标，加强对举债单位的债务风险进行动态监测和风险预警提示。财政部黑龙江监管局关注区域内债务率、偿债率、利息支出率、逾期债务率等债务风险指标，此外建立地方政府债务重点关注清单，对列入清单的市县进行重点监控、持续跟踪，并根据风险指标变化情况动态调整名单。山东省威海市紧盯债务风险，对资产负债率进行分类管控，明确工业企业65%为警戒线、70%为管控线，非工业企业70%为警戒线、75%为管控线，对超过警戒线、管控线的企业及时进行警示提醒，做好预判及应对。

4)争取政策支持：财联社报道山东省潍坊市正积极争取国家层面政策支持，加快化解债务风险，当前潍坊市城投平台与金融机构的合作化债重点在于“三降”——降平台数量、降债务规模、降融资成本，特别是在降融资成本方面，由于先前潍坊市发债成本较高，需要金融机构用低息债务予以置换。目前，国开行已与潍坊市先行展开合作，规模约数十亿元，其他国有大行也在陆续跟进。此外，据财联社，按照要求，潍坊市在相关部门“3899名单”之列的融资平台力争2027年6月前清零。

5)债务管控和化解：四川省巴中市表示严控全口径地方债务增量，盘活资产资源，优化支出结构，推进“债转股”，此外实施债务化解激励，2024年末对法定债务率、隐性债务率、全口径地方债务率下降的县(区)，市级财政给予一定财力补助。安徽省马鞍山市含山县披露，根据县政府隐性债务化解方案，2024年计划化解债务20850万元。河南省许昌市印发《攻坚二季度确保“双过半”若干措施》，提出及时梳理、动态更新中央、省出台的一揽子政策和市制定的专项政策清单，能提前兑现的，坚决兑现，兑现有难度的，列出计划，分批兑现到位;重点抓好拖欠企业账款清理，无分歧欠款6月底前应清尽清，有分歧欠款全部转为无分歧欠款或依法进入仲裁诉讼程序，10月底前清偿完毕。国家金融监督管理总局山东监管局党委发文称，积极支持化解地方债务风险，配合地方政府实施一揽子化债方案，指导银行保险机构按照市场化方式开展债务重组、置换。重庆市强化央地合作，推动重发资产经营公司分别与建信信托、信达资产、华润渝康组建资产盘活各类基金，协调长城资产与重庆市级平台公司、市场化机构设立母基金，并形成框架方案。湖南省专题研究融资平台以储备土地等方式新增隐性债务风险防控工作，指出要加强风险源头管控，建立风险评估预警机制，分级分类监测管控平台公司拿地行为，坚决防控融资平台以储备土地等方式新增隐性债务。山东省枣庄市严厉打击非法集资行为，防止新增非标高息债务。

6)其他：山东省枣庄市财政局2024年年度计划显示，修订完善《枣庄市市级国有资本经营预算管理办法》，将市属企业利润上缴比例提高到30%以上，金融企业资源类企业提高到35%以上;努力提升土地价值，合理安排供地时序，加快土地出让进度，切实增加可用财力;积极争取在新一轮改革中将财政困难区纳入省财政直管县范围，促进区域均衡发展实现新突破。江苏省淮安市清江浦区提出，平台公司要加快市场化转型、实体化运作，加快提升企业信用评级，进一步拓宽融资渠道，全力保障征地拆迁资金按时到位，确保顺利完成全年土地出让目标任务。广西壮族自治区河池市金融工作暨防范化解地方债务风险工作会议要求，要在服务实体经济、融资性贸易、平台公司信用评级上下功夫。福建省表示加强融资支持，在不新增地方政府隐性债务前提下，支持收入持续稳定、信用等级较高的园区平台公司按照市场化和法治化原则开展园区债发行试点、发行资产证券化产品。湖北省襄阳市提出建立以有效债务为锚定的财政金融投资统筹联动机制。

地方化债最新进展

近期各地披露的化债进展主要分为以下几大方向：

1)展期降息：例如云南省楚雄彝族自治州大姚县积极与金融机构协商降息，部分即将到期的债务采取调整还款计划等措施防范债务风险，2023年累计开展债务缓释3笔，节约利息并有效缓解偿债压力。江西省宜春市樟树市今年以来，市属国有企业通过“高改低”“短改长”置换融资2笔，利率下降约10%。江西省抚州市披露，2023年市属国有企业积极利用金融政策，通过低息融资置换高息融资资金99.96亿元，减少利息成本1.17亿元。

2)争取政策支持：例如广西壮族自治区柳州市柳江区在2023年成功争取到化债试点再融资债券17.8亿元。湖南省永州市过去一年，新增政府债券规模143.53亿元，增长13.2%，高出全省平均11.8%，入选国家级农村综合性改革、巩固拓展脱贫攻坚示范园建设等国省试点，市本级争取中央隐性债务风险化解试点支持。

3)债务化解：例如云南省文山壮族苗族自治州富宁县“十四五”以来累计偿债25.7亿元，制定“一债一策”化解方案，争取建制县隐性债务化解试点资金8.97亿元，为全州三个建制县隐性债务化解试点之一。加强企业账款清偿，全面完成政府拖欠企业账款化解工作，清偿欠款1566笔35.05亿元。安徽省阜阳市界首市2023年序时完成债务偿还化解目标，无任何逾期，全口径政府债务率比2022年末下降29%，2023年四个平台集团公司债务余额与2022年末相比呈稳定下降态势。甘肃省平凉市按既定计划全力推进市属国有企业与各大银行、金融机构化债对接，有效化解平台企业到期债务69.08亿元。

4)建立健全风险防控协调机制：例如云南省省委书记、省长“双牵头”的党政同责防控风险机制在全国较早落地。率先组建原国务院金融委办公室地方协调机制(云南省)，州(市)级财政金融风险处置工作领导小组和金融风险化解委员会机制建设实现全覆盖，央地监管协作持续加强。推进全省高风险金融机构数量由峰值26家压降至1家，中小金融机构改革化险进程加快。履行好云南省金融支持地方融资平台债务风险化解牵头部门职责，融资平台债务风险化解工作有序推进。

5)“三资”盘活：例如江西省抚州市今年以来，市属各监管企业共清查低效闲置实物资产(含土地、房屋建筑物、设备设施、存货、在建工程)账面净值总计348.4亿元;股权总计55项，账面净值6.4亿元;应收款项总计263项，账面净值37.7亿元;货币资金总计844.8万元;市属国企“三资”盘活项目共计841个，年底前预计可盘活收益达12亿元。

6)亏损治理：例如山东省强力推进亏损治理和层级压减，2023年底省属企业整体亏损面由2022年底的22.15%降至11.13%、同比减亏223.5亿元，此外管理层级均控制在四级以内，法人层级压减年度任务全面完成。重庆市綦江区指导亏损企业制定完成“扭亏减亏”方案，截至2024年3月，市“止损治亏”目标任务完成率100%。

发行与净增状况

6月单月城投债实现发行量4214亿元，环比大幅增长95%，但同比下降16%；净增量为209亿元，较上月的-584亿元转正、但较去年同期的1709亿元下降88%。分省份看，江苏城投发行量达812亿元居首，其后为山东、浙江、江西、天津、湖南和河南，其余省份发行量均不足200亿元;受各地城投到期量影响，净增量以山东140亿元居首，其次河南67亿元，其余省份净增量在40亿元及以下，四成左右省份净融资为负或为零，江苏城投融资净流出规模-168亿元，天津、山西净流出超30亿元。分券种、外部评级、行政级别看，一般中票/私募债/短融超短融、AAA/AA+评级、地级市/区县级城投发行量相对较大;一般中票、AAA/AA+评级、地级市贡献主要正净增量。分中债隐含评级看，AA-及以下档城投贡献主要发行量，AA+评级贡献主要净增量。

2024年1-6月城投债发行量合计25842亿元，同比下降9%；2024年1-6月城投债实现净增量合计-183亿元，较去年同期的7840亿元转负。分省份看，2024年1-6月江苏、山东、浙江城投仍占据发行量前三位;山东净增量居首，而江苏、浙江受到期量影响净增量均为负、排序相对靠后，绝对值看山东、江西、广东、河北净增量居前均净流入超百亿元，天津、浙江、江苏、湖南、湖北、贵州净流出规模超百亿元。分券种看，2024年1-6月一般中票/私募债/短融超短融贡献主要发行量，净增量则主要由一般中票贡献。分评级看，2024年1-6月AAA/AA+城投的发行居多、净增量居前，与去年同期一致，但AA及以下同比由净流入转为净流出，正融资的评级中枢有所上移。分中债隐含评级看，2024年1-6月AA档/AA-及以下档城投贡献主要发行量，AA+档贡献主要净增量。

新一轮特殊再融资债券发行状况

6月无新增发行特殊再融资债发行，较5月的5支、252亿元下降。截至6月末已有27个省份发行合计1.5万亿元特殊再融资债券，其中贵州以2889亿元公告发行额居首，此外天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁5省发行额也超千亿元。发行节奏看，2023年自9月25日内蒙古率先公告“发行地方政府再融资债券偿还存量债务”起，10月特殊再融资债券公告发行额快速突破万亿元，11月起发行放缓。2024年以来仅天津、贵州有少量新增发行。

取消发行状况

6月城投债取消发行4支、金额合计31亿元，因5月城投债不涉及取消发行，6月环比整体有所上涨，但仍处低位。2024年1-6月累计看，城投债取消发行金额和支数合计分别达462亿元和104支，同比分别下降45%和33%。

分省利差变动状况

6月城投板块AAA、AA+、AA、AA(2)、AA-隐含评级超额利差均值分别持平、持平、收窄1bp、收窄1bp和收窄5bp。各评级和区域利差涨跌互现，低等级收敛居多。其中AAA上海，AA+湖南和北京，AA广西和天津，AA(2)黑龙江、天津和广西，AA-陕西、江西、云南和山东压缩幅度相对较大。

提前兑付状况

6月城投债条款外提前兑付共10支、金额合计33亿元，较5月的11支、27亿元变化不大。

总结与投资建议

审计工作报告：报告内容较多，系对2023年完整审计年度内政府经济运行情况的一次全面检查，聚焦防范化解地方债务风险等社会热点，指出专项债使用、违规举债未停、拖欠账款新增等问题，并就财税体制改革等提出建议。

专项债募集资金用途：评级报告显示河南新增专项债募集资金用途变更，此外有别于传统的新增专项债，该新增专项债并未披露“一案两书”。去年10月以来，截至2024年6月末，未披露“一案两书”的专项债共已完成发行35支，发行金额合计3301亿元。涉及19个省份(含自治区和直辖市)，天津、河南、湖北发行规模居前三。

政策表态：中央层面，金融监管总局银行机构检查局党支部表示重点关注地方政府融资平台新增贷款合规性，严查银行机构违规增加地方政府隐性债务;《证券时报》称多家信托公司收到监管部门的窗口指导，明确地方平台项目展业标准，若在监管名单之内，不管作为融资主体或者担保主体，相关债务只减不增，降低高息非标融资;《国务院关于2023年中央决算的报告》提出深化财政管理改革、完善地方政府债务管理等;国家发展改革委办公厅、金融监管总局办公厅发文加强地方融资信用服务平台整合和统一管理。地方层面，主要涉及加强资金使用管理、住房支持、强化指标监控、争取政策支持、债务管控和化解、国企利润上缴比例提高、提升信用评级、市场化转型、加强融资支持等关键词。

化债进展：6月以来，多地陆续披露化债进展，主要涉及展期降息、争取政策支持、债务化解、建立健全风险防控协调机制、“三资”盘活、亏损治理等几大方向。

融资：6月城投债发行量环比上升同比下降、净增量环比转正但同比仍减少。具体看山东地区、一般中票、AAA/AA+评级、地级市贡献主要正净增量。

展望：我们认为当前“资产荒”基础逻辑仍在，在守住底线风险的大背景下，短期城投信用风险可控，配置价值仍存，且波动率相比利率债和金融类债券品种较低，建议仍以3-5年左右适度下沉作为底仓。后续重点关注以下几点：1)未披露“一案两书”的专项债发行或有助于缓释地方债务风险，但在城投收益率和利差均已下行至低位的情况下，对市场表现的增量利好有限。2)山东潍坊积极争取国家层面政策支持后，各项化债支持的落地情况，以及其他重点地区名单变化。3)中央政治局会议定调“既真正压降债务、又能稳定发展”后，市场对“稳定发展”后续配套措施的讨论度提升，但目前来看实际落地节奏偏缓，持续跟踪投资约束、融资要求的边际变化。4)财税体制改革为近期市场关注重点之一，我们认为核心或在于央地再平衡，后续可能有更多细节措施出台。

风险提示

政策明显变化，出现超预期信用风险事件。